Bisher wurde das von den Ländern unterschiedlich gehandhabt, was zu Wettbewerbsverzerrungen und Ungleichbehandlungen geführt hat. Die Kriterien für eine Vereinheitlichung wurden von einer Bund-Länder-Arbeitsgruppe erarbeitet und im Entwurf einer Allgemeinen Verwaltungsvorschrift (AVV) festgelegt.